Door de Werkgroep Sociale Politiek secr: CISO Europalaan 456 3526 KS Utrecht tel. 0302870130 fax 0302802539 Reactie op de Armoedenota Utrecht, 18.12.95 Aan de weledele heer A.P.W. Melkert, minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Postbus 90801 2509 LV Den Haag betreft: reactie op 'armoedenota' Geachte heer Melkert, De Werkgroep Sociale Politiek is een informeel samenwerkingsverband van landelijke organisaties van de uitkeringsgerechtigdenbeweging en de anti-armoedebeweging. Gedurende een reeks van jaren belegt de Werkgroep studiedagen over actuele ontwikkelingen in de sociale zekerheid. Ze biedt daarmee uitkeringsgerechtigden en hun bondgenoten gelegenheid om informatie te verwerven en inzichten in de actuele sociale politiek te verdiepen. Voorts fungeren de studiedagen als een forum tot gezamenlijke standpuntbepaling. De werkgroep wil daarmee de stem van uitkeringsgerechtigden laten horen in de maatschappelijke discussie over de toekomst van de sociale zekerheid. De volgende landelijke organisaties nemen deel aan de Werkgroep: Landelijk Steunpunt Vrouwen en de Bijstand Landelijk WAO-Beraad Samenwerkingsverband Mensen Zonder Betaald Werk Landelijke Stichting Cliëntenraden Voedingsbond FNV, Vakgroep Uitkeringsgerechtigden Werkgroep EVA (Economie, Vrouwen en Armoede) van de Raad van .Kerken/DISK Werkgroep 'De arme kant van Nederland' van de Raad van Kerken/DISK CISO - Centrum voor Innovatie en Sociale Ontwikkeling/Commissie Oriënteringsdagen Het uitvoerend secretariaat van de landelijke Werkgroep Sociale Politiek berust bij de Stichting CISO - Centrum voor Innovatie en Sociale Ontwikkeling. Met belangstelling hebben wij kennis genomen van de nota De andere kant van Nederland, waarin U het beleid verwoordt dat het kabinet wil voeren om armoede en sociale uitsluiting te voorkomen en te bestrijden. De nota heeft tegenstrijdige gevoelens opgeroepen bij de organisaties die de Werkgroep Sociale Politiek vormen: er is waardering voor het verschijnen van de nota; er is erkentelijkheid voor een aantal aangekondigde maatregelen; er is bereidheid actieve bijdragen te leveren aan het voortgezette onderzoek naar en het aangekondigde maatschappelijke debat over armoede; er is kritiek op de afwezigheid van een maatschappelijke analyse van het armoedevraagstuk; er is boosheid over de verbloeming van relevante feiten; er is teleurstelling over de benauwenis waarmee de politiek zichzelf en anderen vastzet in gebaande paden waarvan de ontoereikendheid allang is gebleken. waardering 1 Politieke erkenning --------------------------- Het eerste punt waarover we onze waardering willen uitspreken is de politieke erkenning dat armoede ook in Nederland voorkomt en de toezegging dat het kabinet deze problematiek niet wil negeren. Jarenlang heeft de politiek ontkend dat er in het rijke en beschaafde Nederland sprake was van armoede. Die ontkenning heeft het maatschappelijke debat over een nijpend vraagstuk bemoeilijkt en het vinden van een gepast antwoord erop gefrustreerd. Herhaaldelijk hebben de uitkeringsgerechtigdenbeweging en de anti-armoedebeweging erop gehamerd dat het onderkennen van de aanwezigheid van armoede de eerste noodzakelijke stap is om dit maatschappelijke vraagstuk aan te pakken. Met deze nota is de eerste horde genomen op de nog lange weg naar een beleid dat daadwerkelijk armoede weet uit te bannen en te voorkomen. Dat is winst. waardering 2 Een serie maatregelen ------------------------------- Het is eveneens positief dat een brede opsomming gegeven wordt van de verschillende terreinen waarop de armoede zich manifesteert: arbeid, inkomen, gezondheid, huisvesting, voorzieningen. Op deze terreinen wordt een serie maatregelen aangekondigd: bevordering van de werkgelegenheid; verruiming van mogelijkheden tot kinderopvang; het in beperkte mate vrijlaten van inkomsten uit arbeid; betere opvangmogelijkheden voor dak- en thuislozen; herstel van de koppeling in 1996; verruiming van gemeentelijke mogelijkheden tot het verlenen van bijzondere bijstand en het geven van inkomenssteun aan minima; verbetering van de inkomenspositie van ouderen; verbetering van de huursubsidie; verruiming van de kwijtscheldingsnorm voor gemeentelijke belastingen; verbetering van de schuldhulpverlening; terugdringing van niet-gebruik van voorzieningen. Als maatschappelijk antwoord op het armoedevraagstuk zijn de aangekondigde maatregelen allerminst afdoende en voldoende, maar in afzonderlijke gevallen kunnen ze toch enige verlichting geven. waardering 3 Onderzoek achterliggende oorzaken ------------------------------------------------- In de nota wordt de bereidheid uitgesproken om armoede en de achterliggende oorzaken via onderzoek voortdurend in kaart te brengen. Dat is een goede zaak. Daaraan willen wij een actieve bijdrage leveren met de inbreng van onze eigen kennis en ervaringen op dit terrein. waardering 4 Maatschappelijk debat ------------------------------- Ook de aangekondigde sociale conferenties vinden wij positief. Het is een goede zaak dat het kabinet het debat aangaat met maatschappelijke organisaties om te komen tot nieuwe vormen van armoedebestrijding. Als representanten en bondgenoten van uitkeringsgerechtigden stellen wij het op prijs daaraan een eigen bijdrage te leveren. kritiek 1 Gebrek aan maatschappelijke analyse --------------------------------------------------- Het eerste en meest fundamentele punt van kritiek betreft de wijze waarop het probleem wordt benoemd. De nota geeft aan dat de Nederlandse samenleving een economische aanpassing heeft doorgemaakt en dat dit voor een deel van de samenleving goed is afgelopen: werkgelegenheid en welvaart zijn behouden; het land is hoog ontwikkeld en concurrerend gebleven. Voor een ander deel is dat niet zo gelukt. Dit niet lukken wordt meerdere malen zo omschreven dat het beeld opgeroepen wordt van persoonlijk falen van mensen. Dat uit zich in het taalgebruik. Op diverse plaatsen in de probleemomschrijving wordt de actieve vorm gebruikt in plaats van de passieve: mensen die afhaken, mensen die het niet redden, mensen die zich aan de kant voelen staan, mensen die achter blijven, mensen die weigeren hun verantwoordelijkheid te nemen; mensen die zichzelf uitsluiten. Er wordt weliswaar gesproken van economische processen die leiden tot uitschakeling en er wordt gesteld dat dergelijke processen moeten worden gekeerd, maar deze processen worden niet in kaart gebracht. De aandacht wordt meteen vanaf het begin gericht op de slachtoffers van deze processen. Deze worden geholpen of gedwongen hun mogelijkheden te vergroten om uit de 'andere kant' weg te springen naar 'deze kant', de voorkant. Het accent van de probleemdefinitie en de probleemaanpak wordt daarmee gelegd aan de kant van de achterblijvers: die moeten worden geholpen te worden zoals de 'normale' burgers. Deze normale burgers en hun gevestigde belangen komen enkel als helpers in beeld, uitdrukkelijk niet als onderdeel van het probleem. De titel van de nota 'De andere kant van Nederland' is typerend voor deze benaderingswijze. Armoede als maatschappelijk verschijnsel wordt losgemaakt van de wijze waarop de 'normale' samenleving rijkdom vergaart en verdeelt. Op die wijze zullen processen die leiden tot maatschappelijke uitschakeling nooit worden gekeerd; ze worden namelijk zorgvuldig buiten beeld gehouden. Dit niettegenstaande reeds veelvuldig gesignaleerde maatschappelijke processen die vragen om een meer structurele benadering van het armoedevraagstuk. Een aantal van deze processen zal door ons kort worden benoemd. In het te voeren maatschappelijke debat komen we daarop uitvoeriger terug. Instrument van sociale uitsluiting -------------------------------------------- Anders dan bij de opbouw van de verzorgingsstaat is er thans sprake van een internationale concurrentiestrijd en een geldverslindend proces om de beste vestigingsplaats te worden of te blijven. Het stelsel van sociale zekerheid wordt als instrument ingezet in deze concurrentiestrijd. Daarmee krijgt het een geheel andere maatschappelijke functie. Tot in de jaren 70 was het stelsel van sociale zekerheid erop gericht om mensen die buiten het proces van de betaalde arbeid waren (gezet), te verzekeren van voldoende inkomen om volwaardig mee te kunnen blijven doen in de samenleving. Het was een instrument van sociale insluiting. Vanaf het midden van de jaren 80 wordt het stelsel van sociale zekerheid steeds sterker ingezet om het financieringstekort van de overheid te saneren, om de kosten voor het bedrijfsleven te verlichten en om via een verhoging van het aanbod van arbeiders een loondrukkend effect te realiseren hetgeen zou moeten leiden tot een vergroting van de werkgelegenheid. Door het stelselmatig verlagen van de uitkeringsniveaus, door het veranderen van de verzekeringsvoorwaarden en door het verhogen van de toelatingsvoorwaarden is aan het stelsel van sociale zekerheid gaandeweg het karakter gegeven van een instrument van sociale uitsluiting: de uitkering is te laag om fatsoenlijk van te leven. De accentuering van de uitstroom dreigt deze negatieve werking enkel te versterken: er zijn te weinig banen om daadwerkelijk te kunnen uitstromen terwijl dat wel steeds sterker wordt verwacht en de banen die er voor minima zijn of worden gecreëerd geven geen (volle) bestaanszekerheid. Er is ernstige twijfel of een verlaging van de uitkeringen omwille van een vergroting van de werkgelegenheid wel een werkzame strategie is. Mogelijk is een structurele verbetering van de inkomenspositie van minima een betere strategie om meer werkgelegenheid te scheppen. Volledige werkgelegenheid is illusie ------------------------------------------------ De druk van de concurrentie dwingt tot een permanente verhoging van de arbeidsproductiviteit. Dat heeft tot gevolg dat volledige werkgelegenheid tot een illusie wordt. In de armoedenota wordt dat toegegeven, maar er worden nauwelijks consequenties uit getrokken. Als geconstateerd moet worden dat de moderne samenleving er niet langer in slaagt om voor iedereen betaalde arbeid beschikbaar te hebben, moet deze samenleving zich bezinnen op de vraag of het hebben van een baan nog langer aangemerkt kan worden als de beste weg tot volwaardig burgerschap. Van tweeëen één: ofwel men laat het idee vallen dat volwaardig burgerschap het hebben van een baan vergt ofwel men deelt de beschikbare arbeid over allen die geacht worden een betaalde baan te hebben. Flexibilisering ------------------- Meedoen aan betaalde arbeid blijkt in de praktijk in veel gevallen hooguit gerealiseerd te kunnen worden in allerlei vormen van flexibele (deeltijd) arbeid. Volwaardige sociale zekerheid wordt gelijktijdig sterker gekoppeld aan regelmatige, voltijdse arbeidsverhoudingen. Op die manier dreigt volwaardige sociale zekerheid een privilege te worden voor een slinkende groep van kernarbeiders. Voor de groeiende groep van overige arbeiders - met name vrouwen en jongeren - rest hooguit een tweederangs zekerheid met benedenminimale bestaansvloeren. Verarming van mensen en verarming van de natuur ----------------------------------------------------------- Voortgaande economische groei tast de natuur aan waarop de menselijke samenleving rust. Dat is een levensbedreigende situatie die de samenleving dwingt tot een ecologisering van de productie en de consumptie. De gevolgen die dit heeft voor arbeid, inkomen en sociale zekerheid zijn ook van invloed op het te voeren beleid van armoedebestrijding. Op geen enkele wijze wordt in de nota hiernaar verwezen. De wijze waarop in de moderne samenlevingen rijkdom wordt vergaard en verdeeld heeft altijd al geresulteerd in verarming van mensen en verarming van de natuur. Tot nu toe konden beide vormen van verarming ofwel afgewenteld worden op bepaalde groepen mensen en landen ofwel worden genegeerd. Een toekomstgericht beleid kan echter niet langer op een dergelijke afwenteling blijven bouwen. Nodig is een kritische bezinning op de vanzelfsprekendheden over groei en vooruitgang waardoor het huidige sociaal-economische beleid zich laat leiden en die ook in veel van onze eigen denkbeelden en oplossingen nog doorzingen. Een armoedebeleid dat verzuimt processen van verarming en uitsluiting te analyseren in het kader van de economische ontwikkelingen waarmee ze samenhangen, loopt alle kans te blijven steken in een traditioneel beleid van 'armenbegeleiding' en zal niet toekomen aan de nagestreefde nieuwe vormen van daadwerkelijke armoedebestrijding. kritiek 2 Flex-arbeid en uitkering garanderen geen bestaanszekerheid ---------------------------------------------------------------------------------- De voorrang voor betaalde arbeid waarvan ook in deze nota wordt uitgegaan, wordt steeds ongeloofwaardiger: veel mensen krijgen geen baan en degenen die het wel lukt krijgen hooguit een baan die steeds sterker trekken gaat vertonen van de situatie waarin uitkeringsgerechtigden terecht gekomen zijn. De flex-arbeid en de uitkering garanderen geen bestaanszekerheid, omdat men te weinig inkomen krijgt om fatsoenlijk van te leven. Als de armoedenota de feiten boven tafel wil brengen zou het wellicht goed zijn om met betrekking tot de inkomensontwikkeling gewag te maken van de conclusie die reeds in meerdere inkomensonderzoeken is getrokken: de uitkeringen zijn de laatste 15 jaar ver achtergebleven bij de algemene inkomensontwikkeling; de minima zijn stelselmatig achterop gezet; de verschillen tussen arm en rijk zijn de laatste jaren constant groter geworden. Zolang deze ontwikkeling niet wordt gestopt, zolang het beleid sociale zekerheid afbreekt en uitkeringsniveaus verlaagt, zolang door de overheid meegewerkt wordt aan het tot stand brengen van banen met benedenmaatse beloning, zolang is het ronduit hypocriet om te blijven spreken van "een solide stelsel van sociale zekerheid", een "evenwichtige inkomensontwikkeling" en "een adequaat niveau van het sociaal minimum". Het is positief dat in 1996 de koppeling wordt toegepast, maar daarmee is de inmiddels opgelopen inkomensachterstand niet goedgemaakt. In tegenstelling tot hetgeen de nota stelt, is in meerdere onderzoeken keer op keer aangetoond dat het niveau van het sociaal minimum niet adequaat is. Impliciet geeft het kabinet dit ook toe door voor bepaalde groepen ad hoc bijspijkermaatregelen te nemen en door de gemeenten enige extra middelen en speelruimte te geven om mensen met kunst- en vliegwerk op een enigszins leefbaar bestaansminimum te houden of te brengen. Dit soort maatregelen is evenwel weinig meer dan dweilen met de kraan open, omdat de stijging van de noodzakelijke kosten van levensonderhoud door maatregelen elders gewoon door blijft gaan: de nominale premies van de ziektekostenverzekering gaan omhoog; de aantasting van sociale voorzieningen gaat door; gemeentelijke belastingen stijgen; scholing en onderwijs worden moeilijker toegankelijk voor mensen met weinig geld; arbeidsongeschikten worden afgeschat; geheel in strijd met de uitgedragen visie over activerende sociale zekerheid en activerend welzijnsbeleid wordt er nog steeds afgedongen op het welzijnswerk en wordt het maatschappelijk activeringswerk wegbezuinigd. De feitelijke leefsituatie van minima verslechtert doorlopend. Te vrezen valt dat deze armoedenota te weinig en onvoldoende krachtige instrumenten bevat om deze verslechteringstendens daadwerkelijk te keren. De preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting vereisen eerst en vooral het beschikbaar zijn van banen die zelfstandigheid garanderen en het behoud van een stelsel van sociale zekerheid dat volle bestaanszekerheid geeft. kritiek 3 Beleid sluit onvoldoende aan bij geleefde werkelijkheid -------------------------------------------------------------------------- De toename van de armoede is voor een deel veroorzaakt door het afschaffen of minimaliseren van compenserende maatregelen op het terrein van onder meer de sociale zekerheid en de huisvesting. De bijverdienregeling voor uitkeringsgerechtigden is in het recente verleden door de landelijke overheid geschrapt. Thans wordt impliciet toegegeven dat dit in feite een misslag was en worden er weer maatregelen aangekondigd om de bijverdienmogelijkheden opnieuw in te voeren. Daarmee wordt ingespeeld op de feitelijke situatie dat een groot aantal uitkeringsgerechtigden vanwege zorg- en opvoedingsarbeid hooguit deeltijds betaalde arbeid kan vinden welke bovendien niet hoog genoeg wordt gehonoreerd om uit de bijstand te geraken. Dat geldt met name voor vrouwen. Dat de heringevoerde bijverdienmogelijkheid slechts geldt zolang de kinderen jonger zijn dan 5 jaar is een maatregel die niet getuigt van werkelijkheidszin en van innoverend beleid. In de samenleving groeit de erkenning van de maatschappelijke en persoonlijke waarde van onbetaalde zorgarbeid en opvoedingsarbeid. Mensen die deze arbeid op zich (moeten) nemen zouden daaraan volle bestaanszekerheid moeten kunnen ontlenen. Het ontbreken van een fatsoenlijke regeling in dit opzicht is een van de oorzaken dat het met name vrouwen zijn die geconfronteerd worden met armoede. De aanpak van het armoedevraagstuk zou aan eerlijkheid en geloofwaardigheid winnen als de ongelijke maatschappelijke positie van vrouwen uitdrukkelijker bij de probleemstelling zou worden betrokken. Ook de verbeterde regeling betreffende de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen zet onvoldoende recht wat door het beleid zelf is scheefgetrokken. In het recente verleden zijn de mogelijkheden tot kwijtschelding beperkt. De uit de hand gelopen woonlasten dwingen thans dit beleid te herzien en de kwijtscheldingsmogelijkheden weer te verruimen. Maar ook hier blijft de verruiming te beperkt om een afdoende antwoord te zijn op de structureel te hoog geworden woonlasten. In de nota worden enkel cijfers gegeven over de ontwikkeling van de netto-huurquotes. Cijfers over de ontwikkeling van de woonlastenquotes (huur, energie en gemeentelijke heffingen) zouden een nog schrijnender beeld te zien geven. De in de nota gepresenteerde maatregelen volstaan niet om daadwerkelijk een einde te maken aan die onhoudbare situatie, die overigens voor een groot deel het resultaat is van het gevoerde overheidsbeleid. Aangekondigde maatregelen op het terrein van de energiebelasting maken de situatie voor de minima er niet beter op. Veel minima wonen in huizen die slecht of niet ge‹soleerd zijn. Het feit dat mensen geen betaalde baan hebben brengt hogere woonkosten met zich mee: in de winter moet de woning permanent verwarmd worden. Een adequaat beleid moet ervoor zorgen dat ieders inkomen na aftrek van de noodzakelijke woonlasten hoog genoeg blijft om fatsoenlijk van te leven. kritiek 4 Ministerie SZW neemt te weinig het voortouw ------------------------------------------------------------- De grote hoeveelheid aangekondigde maatregelen correspondeert onvoldoende met de daadwerkelijke financiële inzet van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dat komt omdat het voor een deel maatregelen betreft die reeds eerder waren genomen of maatregelen die financieel vooral door andere ministeries en op andere niveaus (met name de gemeenten) moeten worden waargemaakt. Terecht wordt gesteld dat armoede een breed verschijnsel is dat aspecten heeft die het beleid van diverse ministeries en overheden raken. Maar een vernieuwende en effectieve bestrijding ervan vergt centrale regie en vraagt om het nemen van beleidsmatige verantwoordelijkheid hiervoor. Deze initiërende en sturende rol moet vervuld worden door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In de huidige nota komt dat onvoldoende tot zijn recht: de aanpak van het armoedevraagstuk blijft enerzijds te veel steken in over meerdere departementen verspreide ad hoc maatregelen en dreigt anderzijds afgeschoven te worden naar de lokale overheid die nog minder dan de centrale overheid invloed kan uitoefenen op een aantal sociaal-economische ontwikkelingen waardoor armoede wordt veroorzaakt en bestendigd. tot slot: Praktische maatregelen ondersteunen; aansturen op fundamenteel debat --------------------------------------------------------------------- Onze inzet aangaande de armoedebestrijding is tweeledig. Uiteraard willen wij met verantwoordelijke overheden kritisch nadenken over mogelijkheden om de aangekondigde maatregelen goed uit te voeren, ook al zijn deze onvoldoende en onvolledig en hebben ze veelal een ad hoc karakter. Maar primair gaat het ons om een structurele verbetering van het te voeren beleid door het armoedevraagstuk in te bedden in de maatschappelijke ontwikkelingen waarmee de gehele samenleving zich geconfronteerd ziet. Daarmee pogen wij de geijkte 'wij-zij benadering' te doorbreken, het denken in termen van helpers en geholpenen, in termen van armoedebestrijding waarvoor het maatschappelijk draagvlak moet worden veilig gesteld bij de 'normale' burgers. Die traditionele benadering speelt in op een individualistische solidariteitsgedachte die de essentie van de problematiek mist: namelijk dat we allemaal in dezelfde boot zitten en dat de rijkdom van de een vaak de armoede van de ander is. Met die maatschappelijke inbedding is het armoedeprobleem niet opgelost en armgemaakte mensen worden er op korte termijn wellicht geen cent wijzer van - daarom blijven ad hoc maatregelen van groot belang -, maar er ontstaat ruimte om als samenleving echt te zoeken naar nieuwe recepten, zonder bij voorbaat te blijven binnen de grenzen van het bestaande. Met name de noodzakelijk geworden verbreding van het arbeidsbegrip kan hierbij gelden als een aangrijpingspunt dat op brede maatschappelijke steun mag rekenen. Tot zover onze punten van waardering en kritiek. Over beide aspecten willen wij graag nader met u van gedachten wisselen. Wij weten dat de Stichting Sjakuus - dat is de gezamenlijke projectenorganisatie van het cluster 'uitkeringsgerechtigden en armoedebestrijding' dat per 1995 gevormd is op initiatief van het ministerie van VWS - in het voorjaar van 1996 een landelijke werkdag organiseert om de verschillende opvattingen over het armoedevraagstuk uit te wisselen, uit te diepen en zo mogelijk te bundelen. Verschillende organisaties die meedoen aan de Werkgroep Sociale Politiek participeren ook in de Stichting Sjakuus en zullen als zodanig actief betrokken zijn bij bedoelde werkdag. Het zou naar ons oordeel positief kunnen zijn als ook uw ministerie bij de organisatie van deze landelijke werkdag betrokken wordt. namens Landelijk Steunpunt Vrouwen en de Bijstand w.g. Ria Dijkstra Landelijk WAO-Beraad w.g. Herman van 't Haar Samenwerkingsverband Mensen Zonder Betaald Werk w.g. Jaap Koopman Landelijke Stichting Cliëntenraden w.g. Gerrit Ballast Voedingsbond FNV, Vakgroep Uitkeringsgerechtigden w.g. Paul Andela Werkgroep EVA (Economie, Vrouwen en Armoede) w.g. Jeanne van den Heuvel Werkgroep 'De arme kant van Nederland' w.g. Kees Tinga CISO - Centrum voor Innovatie en Sociale Ontwikkeling w.g. Raf Janssen