econometrist
voorheen Centraal Planbureau
consultant bij de Europese Commissie
president van het Sociaal Liberaal Forum

15 october 1993

Werkloosheid lijkt terug te zijn op de politieke agenda. Gedurende een aantal regeringsperiodes hebben de politici meer aandacht gehad voor kwesties als het verminderen van de inflatie en het overheidstekort.

Premier Lubbers' no nonsens tekent de omslag. Bezuinigen was wat de klok sloeg. In toenemende mate wordt duidelijk dat deze benadering niet voldoende is en zelfs averechts kan werken. In Nederland zijn er in de WW, WAO/AAW, bijstand en VUT tezamen minstens een miljoen mensen buiten het arbeidsproces die er vermoedelijk beter binnen zouden kunnen zitten.

Wanneer de inflatiebestrijding almaar hogere werkloosheidscijfers vraagt, en de uitkeringslasten blijven toenemen of alleen beperkt kunnen worden door steeds het bestaansminimum te verlagen, dan is het alleen maar terecht dat de twijfel groeit of de exclusieve 'bezuinigingsoptiek' niet deel van het probleem is geworden. Het navolgende belicht een interessante methode om zowel de werkloosheid en inflatie terug te dringen als de lasten voor de burger te verlichten. Deze methode werd in 1983, 1988 en 1990 voorgesteld door een drietal medewerkers van het Centraal Planbureau, elk afzonderlijk en met eigen accenten. De kern van de methode bestaat uit het verlagen van de loonkosten aan de onderkant van het loongebouw.

Een belangrijke mogelijkheid is de verhoging van de belasting- en premievrije voet voor alleen die onderkant. Ontwikkelingen in de economische theorie verduidelijken de betekenis van deze methode. De methode is internationaal interessant. De ontwikkelingen in Oost Europa krijgen meer perspectief wanneer de EG de handelsgrenzen kan openstellen omdat het niet meer hoeft te vrezen voor de import van werkloosheid.

Relatief steeds armer

Met 15 miljoen Nederlanders is dat zo'n 1000 gulden per Nederlander per jaar, of 4000 gulden per gezin met twee kinderen. Deze miljoen mensen kosten dit nu, terwijl zij dit zouden opleveren wanneer ze zouden werken. Dan zwijgen we nog over de ambtelijke beheerskosten, criminaliteit, de kapitalisering wanneer een bedrag jaarlijks met rente op rente wordt weggeschreven, en het voortduren van de situatie met nog eens tig jaar.

In het nieuwe beleidsklimaat is er gelukkig weer aandacht voor de financiële en sociale kosten van werkloosheid. Het heeft vermoedelijk zin een oud werkgelegenheidsvoorstel uit de kast te halen en op te poetsen, een voorstel dat sinds 1983 door drie CPB-ers gedaan is, overigens elk afzonderlijk en in verschillende varianten. Dit voorstel combineert werk met lastenverlaging voor de burger en met vermindering van inflatie.

Dit voorstel zou in principe brede groepen moeten aanspreken. Vanzelfsprekend is dat laatste niet toereikend. Nodig voor het begrip van de situatie is dat men beseft dat het voorstel in het verleden gewoon te weinig aandacht heeft gehad. Men kan bijvoorbeeld niet stellen dat het voorstel al "onderzocht en afgewezen" is. De geringe aandacht komt niet zozeer door het voorstel als wel door het beleidsklimaat. Werkloosheid is een complex vraagstuk en een goede beoordeling vraagt zoveel van iemand dat dit studie mag heten, terwijl de bereidheid tot studie niet automatisch aanwezig is. Een econometrisch onderzoeker kan wel naar voren brengen dat naar zijn inzicht en ervaring het voorstel zou moeten werken en dus ook studie door beleidsmakers zou mogen verdienen, maar dan is die laatste cruciale stap nog niet gezet.

Ook in het bestek van dit artikel is 't niet mogelijk alles te behandelen. Om die reden is het streven gericht op het verduidelijken van de hoofdlijnen. Daarbij worden zowel recente CPB berekeningen als enkele populaire visies besproken, te beginnen met deze laatste.

Populaire visies

1. de intrinsieke benadering
   
2. de technologische uitvalrace
   
3. de lage lonen landen bedreiging

Op zich is het monetaire verschijnsel niet zo moeilijk. Iedereen is elke dag met geld bezig. Aan de andere kant blijken velen toch te schrikken wanneer gesteld wordt dat Madonna blijkbaar heel productief is omdat ze zoveel verdient. Mensen die dan schrikken verbinden productie blijkbaar met iets intrinsieks. Geld is voor hen daarvoor een onaanvaardbare maatstaf. Het is onduidelijk wat zij met een dergelijke intrinsieke productiviteit bedoelen. Het blijkt echter toch iets belangrijks te zijn. Deze mensen menen dan ook dat sommigen in onze maatschappij zo laagproductief zijn, dat zij nooit anders dan werkloos zullen zijn. In die visie is een deel van de maatschappij intrinsiek tot een uitkering veroordeeld, en verder is het een moreel vraagstuk hoe hoog die uitkering mag zijn. Voor deze mensen is werkloosheid onoplosbaar. En dat heeft te maken met hun visie op productiviteit.

Sommigen zoeken de oorzaak van de voortdurende werkloosheid in de technologische vooruitgang. Laag gekwalificeerde arbeid zou (al dan niet intrinsiek) weggesaneerd zijn en nooit meer terugkomen. Soms wordt dan arbeidsduurverkorting voorgesteld om het beschikbare werk 'eerlijk' te verdelen (behalve door iemand die consistent in intrinsieke termen denkt). Dergelijke elementen komen terug in de lage lonen landen visie. Recent schrijven twee Tilburgse wetenschappers:

"Het grootste probleem is dat er gewoonweg onvoldoende banen zijn en niet komen zullen ook.(..) De huidige economische recessie en gewijzigde concurrentieverhoudingen dwingen ondernemend Nederland namelijk tot een verdere rationalisering van het productieproces. Overleven staat voorop. Zo er al werkgelegenheid zou ontstaan, dan zeker niet in de onderste segmenten van de arbeidsmarkt. In de nieuwe economische wereldorde is daarvoor in Nederland geen plaats meer. De wereldwijde loonverschillen zijn te groot." Hiertegenover behoeft de monetaire benadering verduidelijking. Dat gaat denkelijk het best als volgt.

Men stelle zich een primitieve samenleving van zo'n tienduizend jaar geleden voor. De werkgelegenheid is geconcentreerd in de landbouw, jacht en voedselverzameling. Er is volledige werkgelegenheid want iedereen kan vruchten plukken. Dit alles zal dan intrinsieke productie zijn - want anders is volstrekt onduidelijk wat daarmee bedoeld wordt. Vervolgens laten we de technologische ontwikkeling op deze primitieve samenleving los. Dankzij de technologie blijkt deze samenleving door korter te gaan werken toch hetzelfde levenspeil te kunnen houden. Maar nietsdoen is ook niet alles. Sommigen vinden schilderen leuk, anderen werken wat langer aan hun bontvellen. Nieuwe behoeften worden ontdekt. Door het ontstaan van meer producten wordt men rijker. Omdat de een handiger is in het maken van het ene product dan de ander in het andere product worden de producten uitgewisseld. Voor dit uitwisselingsproces gebruikt men dezelfde waardemaatstaf als voor de oorspronkelijke landbouweconomie. Uiteindelijk ontstaat onze maatschappij met op vertrouwen gebaseerd geld.

Als men zou zeggen dat technologie mensen werkloos maakt, en we zien de ongelooflijke toename van technologie over de laatste tienduizend jaar, dan zouden we allemaal werkloos moeten zijn. Zo werkt het dus niet. Technologie kan alleen tijdelijk problemen opleveren wanneer mensen van neergaande naar opkomende industrieën moeten omscholen. De werkloosheid is door de technologie op den duur eerder lager, want in principe geeft technologie de mogelijkheid de loonkosten te verlagen. Bovendien kan men niet beweren dat mensen werkelijk door technologie werkloos worden, want er is altijd de intermediaire stap van de financiële afweging door de werkgever.

Uit bovenstaand gedachte-experiment volgt alleen dat degenen die er niet in slagen iets te maken wat zij kunnen verkopen, de "onhandigen en onwilligen", nog steeds van de vruchten van het veld zouden moeten leven. En dat is precies de monetaire benadering waar het ons om ging. Het gaat erom dat wanneer je van producten van anderen wilt genieten, je zelf ook een bijdrage moet leveren waar die anderen geld voor over hebben. Op dezelfde manier betekent "laagproductief" zijn niets anders dan weinig verdienen en weinig inkomen hebben. Zo bereiken we de bekende visie dat een goede manier om armoe buiten de deur te houden het verschaffen van werk is.

Vervolgens, hoe verschaffen we werk ? In een markteconomie zal een werkgever iemand werk bieden wanneer de extra omzet na aftrek van de extra kosten winst oplevert. Omzet, kosten en winst zijn dan ook de centrale gegevens voor een werkgelegenheidsbeleid. De kosten die werkloosheid veroorzaken kunnen zowel direct als indirect van aard zijn. Regels die niet expliciet in geld luiden, bijv. regels voor onderwijs of voor afscherming van bepaalde beroepsgroepen, zijn indirect. Economen zijn gewend om hier van schaduwkosten te spreken. Het monetaire argument plaatst de concurrentie met de lage lonen landen in een ander licht. In de lage lonen landen is men al wat rijker en zijn de lonen dus ook niet meer zo laag als vroeger. Men slaagt er mogelijk iets beter in dan wij om de loonkosten en de omzet in de pas te houden. Wanneer wij dat evenwicht ook houden, is er nauwelijks iets aan de hand. De hele wereld kan hard groeien en overal volledige werkgelegenheid hebben, wanneer we de loonkosten laten sporen met de opbrengst uit de handel.

Zolang het Westen iets maakt waar elders behoefte aan is dan laat zich een prijs vaststellen waartegen de handel voor beide partijen winstgevend kan plaatsvinden. Men is een dief van zijn eigen portemonnee wanneer men iets maakt en verkoopt dat nauwelijks iets opbrengt. Met de technologie van het Westen, de toeristische mogelijkheden, en de onverzadigbare behoeften van de mens, hoeft men voor het Westen nauwelijks bezorgd te zijn. Initiatief en ondernemerszin zijn er in principe voldoende, als de overheid maar niet teveel in de weg staat. Vanzelfsprekend zijn er overwegingen om aan de grens heffingen op te leggen voor milieuschade en uitbuiting van mensen. Het grote punt van zorg voor het Westen is dus niet of we de concurrentie met de lage lonen landen wel aankunnen, maar of het ons lukt om loonkosten en productiviteit te laten sporen.

Beleidsvisie

Vervolgens is inflatiebestrijding niet het enige denkbare doel. Knoester stelt dat de verslechterde uitruil tussen inflatie en werkloosheid met name komt door de afwenteling van belastingen in de loonkosten. In diens visie is de overheid ook oorzaak, omdat de overheid teveel belastingen heft. Deze overheid doet dus alleen pro forma aan inflatiebestrijding en deelt ondertussen geld uit aan belangengroeperingen. In Knoesters benadering blijft overigens onderbelicht waarom mensen tot die afwenteling in staat zijn.

De centrale vraag is waarom de uitruil tegenwoordig zoveel ongunstiger is dan bijvoorbeeld in de jaren vijftig. Hiervoor doen verschillende verklaringen de ronde. Door deze verscheidenheid geeft het monetaire uitgangspunt nog geen garantie dat men meteen de goede verklaring voor de werkloosheid heeft. De algemene notie is wel dat de verklaring gezocht moet worden in de onderhandelingsmacht van werknemers. Terwijl verklaringen van tien jaar geleden gangbaar nog uitgingen van homogene arbeid, wordt vervolgens in toenemende mate nadruk gelegd op de verscheidenheid of heterogeniteit van arbeid. Zo is een bekende poging tot verklaring dat insiders met vaste banen hun lonen kunnen opschroeven ten koste van werkloze outsiders.

Loongebouw

De vorm van het loongebouw wordt bepaald door allerlei maatschappelijke regels. Hierdoor ontstaat tegelijk de vraag naar de kwaliteit van ons bestuur. Het zijn namelijk de door het landsbestuur vastgestelde regels die de (monetaire) productiviteit bepalen, en die (via het loongebouw) werkloosheid veroorzaken. Door ons te richten op de regelgeving verandert het perspectief voor velen denkelijk dramatisch. Veel mensen beschouwen werkloosheid als een soort natuurramp. Iets waaraan je niets kunt doen en waarmee je maar moet leren leven. Dat is een ongelukkig misverstand. Werkloosheid speelt tussen mensen, en is afhankelijk van regels waar we zelf invloed op hebben. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dr. Bert de Vries, is zich gelukkig wel van het punt bewust, want stelt: "Ik troost mij met de gedachte dat er geen natuurwet is die voorschrijft dat er maar x miljoen arbeidsplaatsen kunnen zijn. Als er niet meer dan x miljoen arbeidsplaatsen zijn, komt dat omdat we met z'n allen niet in staat zijn, de samenleving zo te organiseren dat er meer reguliere arbeidsplaatsen zijn." Werkloosheid is in feite te zien als een soort thermometer voor de kwaliteit van het bestuur - hoewel het de vraag is of De Vries het daar ook mee eens is. Van de vele regels die de werkgelegenheid beïnvloeden is die t.a.v. de belasting- en premievrije voet een van de meest cruciale en tegelijk onderbelichte.

In de monetaire opvatting vormen belastingen en premies, via de loonkosten, een belangrijke component van de productiviteit. De voet heeft onmiddellijk betrekking op de laagste productiviteitsklassen en grote invloed op de concurrentieverhouding tussen bodem en rest van het loongebouw. De voet heeft derhalve veel invloed op zowel werkloosheid als inflatie. In de jaren vijftig waren de laagste inkomens vrijwel van heffingen vrijgesteld. Wezenlijk gold deze hoge voet toen in alle Westerse landen. Wat is er sindsdien veranderd ? Internationaal worden belastingen gewoonlijk voor de inflatie aangepast. Dat geldt dan - in het denkraam der fiscalisten - ook voor de belastingvrije voet. Maar het bestaansminimum groeit met inflatie en welvaartsstijging. Dit meegroeien is soms in de wet vastgelegd, gewoonlijk is het meer een sociologisch verschijnsel. Door dit uit elkaar groeien van inkomen en lasten kunnen de laagstproductieven op den duur het sociaal minimum niet meer zelf verdienen. In veertig jaar tijd zijn in het Westen traag maar gestaag steeds grotere groepen van de arbeidsmarkt verdrongen.

Het internationale karakter van deze verklaring is belangrijk. Het bestuursprobleem speelt internationaal want de werkloosheid is internationaal. Het is echter op een parallelle manier internationaal, omdat in ieder land een soortgelijke oorzaak bestaat, en niet zodanig dat voor de oplossing een nieuw internationaal orgaan nodig zou zijn. De analyse laat zich plaatsen in termen van de efficiency van de verzorgingsstaat. Wanneer we in onze welvaartsstaat bereid zijn mensen een minimuminkomen te garanderen dan is het altijd efficiënter om ze in het arbeidsproces te houden. Een goede analogie is dat ook een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij belast kan worden. Iets dergelijks laat zich wiskundig formuleren en bewijzen. Ik volsta met verbale weergave van deze stelling: Gegeven de eigenschappen van een stabiele welvaartsstaat is een noodzakelijke en voldoende voorwaarde voor een lange termijn evenwicht met volledige werkgelegenheid dat de heffingen voor laagstbetaalden impliciet niet te hoog mogen zijn. De toevoeging impliciet is hier nodig. In plaats van impliciet kunnen we ook spreken over de wiskundig herleide vorm of het gecumuleerd beleid. De expliciete voet in het belastingstatuut is niet voldoende. Daarnaast zijn er immers ook indirecte regelingen.

De productiviteit is bijvoorbeeld ook afhankelijk van de effectieve vraag. Men moet derhalve alle beleidscomponenten en marktreacties meenemen om de wiskundige stelling van zijn bewijs te voorzien. Verschillende zaken beïnvloeden elkaar. Het is dus lastig om van een enkele oorzaak te spreken. Wel kan denkelijk gesproken worden van een doorslaggevende oorzaak. Een hoge heffingvrije voet in de zin van het vrijstellen van laagstbetaalden van belastingen en premies is te beschouwen als het ordenend principe. De andere aspecten spelen wel hun rol, maar niet op zo'n fundamentele wijze.

Waslijst van complicaties

Dat de werkloosheid veroorzaakt wordt door de internationale conjunctuur gaat voorbij aan de structurele problemen, en ook de eigen binnenlandse mogelijkheden. Arbeidsduurverkorting doet niets aan de kernprobleem van de relatieve loonkosten, verergert het zelfs wanneer het niet voortvloeit uit marktverhoudingen. Wel laat zich verwachten dat als de groei aantrekt, er vanzelf meer ADV plaatsvindt. Dat de uitkeringen lager moeten omdat mensen geprikkeld moeten worden om werk te zoeken, gaat eraan voorbij dat controle-instanties onwilligen reeds nu kunnen korten. Wanneer er banen zijn is die toetsing veel makkelijker. Dat investeringen nodig zijn is geen tegenargument. De lagere loonkosten lokken juist investeringen uit. Volgens sommigen moeten we niet groeien maar krimpen. Echter, we hebben juist veel belang bij duurzame groei, met nieuw werk ten bate van het milieu.

Alternatieve heffingsgrondslagen, niet alleen eco-tax maar ook contra-conjuncturele constructies, zijn alleen op hun eigen merites te overwegen. Ze zijn niet relevant voor het inzicht dat de huidige grondslag ook kan werken indien goed geformuleerd. Wat kost het om de laagproductieven vrij te stellen van belastingen en premies ? In principe niets. De heffingen aan de onderkant van het loongebouw zijn welbeschouwd schijnheffingen, want ze gelden voor (fulltime) banen die op dat loonniveau door die heffingen toch niet bestaan. Neem als voorbeeld het kwijtschelden van heffingen via een aparte tariefgroep alleen voor dat loongebied waar nu toch niemand fulltime werkt. Doordat uitkeringen worden uitgespaard levert de maatregel juist geld op. Dat laatste is voordelig voor de hogere inkomens, die daarmee koopkrachtige vraag uitoefenen. Het scheppen van werk vraagt dus geen extra geld. Dat geld is er reeds in de vorm van de opgebrachte uitkeringen. Mensen die vragen naar de kosten van werk moeten beginnen te leren om te vragen naar de kosten van niet-werken. Het gaat er om bestaande gelden goed te besteden.

Subsidies hebben een slechte naam gekregen. Dat is jammer. Dat komt alleen doordat huidige regelingen een slechte vormgeving hebben. I.h.a. worden subsidies impliciet gedefiniëerd door het belastingstelsel. Daardoor geven subsidies extra beleidsmogelijkheden. Wil men geen aparte tariefgroep tot een bepaald inkomensniveau (van werkenden), dan kan men denken aan de volgende schaarbeweging. Bij een geleidelijke invoering van 'n hoge heffingsvrije voet voor iedereen, kan op korte termijn het werken door de laagste groepen bevorderd worden door de uitkeringen deels om te zetten in een subsidie. Een sollicitant kan zijn werkgever zeg 50 % van zijn uitkering bieden.

Een basisinkomen is niet perse nodig. Zo'n maatregel is op zijn eigen merites te beoordelen. Belasting kwijtschelden zit logisch tussen heffen en basisinkomen geven in, en verschaft al het grootste positieve effect van het basisinkomen. Een basisinkomen kost 60 miljard voor de huisvrouwen - en mensen die beweren dat een groot deel van die kosten nu al in het inkomen van de echtgenoot zit, houden te weinig rekening met gedragsveranderingen. Het basisinkomen heeft in de publiciteit onderbelichte controle- en fraudeproblemen. Te weten, met een basisinkomen kun je in een goedkoop land gaan wonen en/of veel gemakkelijker meer inkomens declareren met valse identiteiten m.n. uit een ander land. Bij een uitkering is er altijd nog de verplichting een baan in Nederland te zoeken, en door het feitelijk bij een werkgever moeten werken wordt het frauderen met multipele identiteiten moeilijker.

Dat ook academici e.d. werkloos zijn, gaat voorbij aan specifieke argumenten die hier van toepassing zijn. Iedere werkloosheid heeft zijn eigen verklaring. De generieke verklaring voor die bijzondere massale werkloosheid van de laatste 20 jaar . maakt het juist mogelijk om de andere argumenten voor andere gevallen te zien. Dat migranten werkloosheid zouden veroorzaken, zoals in oude stadswijken wel wordt gedacht, gaat eraan voorbij dat alle laagste loongroepen gezamenlijk slachtoffer zijn. Dat discriminatie het probleem is, gaat eraan voorbij dat de werkgever die niet discrimineert winst boekt. Er is dan een prikkel tot nondiscrimininatoir c.q. tot gewoon economisch gedrag, zonder expliciete en vaak mensonwaardige regelingen. Mensen aan het werk houden betekent niet dat het werk slecht is (hamburgerbanen). In een situatie van volledige werkgelegenheid heeft de werknemer een betere onderhandelingspositie tegenover de werkgever. We kunnen ons heden ten dage nauwelijks meer voorstellen wat een situatie van volledige werkgelegenheid betekent. Door de hogere groei kunnen de arbeidsomstandigheden steeds verbeteren.

Dat de WAO het probleem zou zijn, gaat eraan voorbij dat het juist de werkloosheid was welke het beroep op de WAO deed aanwakkeren. De medisch-psychologische afschatting voor de WAO is natuurlijk een probleem, maar, gegeven een invulling daarvan maakt het nog altijd een groot verschil hoe de uitkering wordt vormgegeven ! De goede aanpak van de WAO ligt in het verlengde van die van de WW. Het zoeken van werk gaat het beste wanneer men al een baan heeft. Dus is het hebben van een baan te bevorderen met optimale varianten van gesubsidiëerd zoeken. De fout van huidige regelingen is dat mensen naar huis gestuurd worden en dat het inkomensverlies gecompenseerd wordt. Beter is het de werkgever te compenseren voor het verlies aan productiviteit waardoor men in het arbeidsproces ingeschakeld kan blijven.

Een hogere voet betekent een hoger marginaal tarief. Door de inverdieneffecten wordt dat tarief niet zo hoog maar het blijft een verhoging. In de gangbare gedachte zou bij hogere inkomens de aansporing tot werk dan afnemen. Evenwel, in allerlei econometrische studies blijkt het statutaire marginaal tarief van beperkt belang. Daarvoor is ook een theoretische verklaring. Het aansporingseffect van de marginale tarieven ondervindt ook invloed van veranderingen in de tarieven. Wordt die verandering meegenomen, dan blijkt de aansporing in belangrijke mate bepaald door het gemiddelde tarief. Wanneer door de voorgestelde maatregel uitkeringen bespaard worden, kan het gemiddelde tarief dalen, en is er per saldo een extra aansporing in plaats van een afname.

Een pleidooi voor een hoge heffingvrije voet lijkt op het eerste gezicht een pleidooi voor een bepaalde inkomensverdeling, maar is dat dus niet. Loonkostenverlaging is duidelijk wat anders dan inkomensverlaging, en loonkostenverlaging via de voet is ook wat anders dan inkomensverhoging. Met de verzorgingsstaat gedefiniëerd als een staat die de inkomensverdeling aanpast, wordt hier alleen geconcludeerd dat dit op sommige manieren efficiënt en op andere manieren inefficiënt kan.

Een tijd lang is het Zweedse model in de mode geweest. Het is weer uit de mode, omdat de werkloosheid en inflatie daar nu ook hoog zijn. Met modes is het moeilijk kersen eten. Mensen die vroeger een vaag idee hadden van wat het Zweedse model was, hebben nu misschien weer een ander vaag idee. In ieder geval is een kernpunt dat Zweden bij de EG wil en een paar jaar geleden besloot het EMS te volgen. Tot dan liet men de loonvorming betrekkelijk vrij, en compenseerde te hoge looneisen met devaluaties. Dit wordt soms wel eens beschreven als het 'exporteren van werkloosheid', ook al is het in wezen een correctie op de loonvorming die neutraal uitpakt voor degenen die die devaluaties wel zien aankomen, en ook al is het een middel dat voor een klein land in nood bruikbaar kan zijn. In ieder geval was het enige positieve aan de reputatie van de Zweedse Centrale Bank dat het de Nobelprijs voor economie financiert. Toen devaluaties werden uitgesloten, bleken de Zweden geen ander mechanisme te hebben dan wat overal wordt gehanteerd: werkloosheid.

Het wettelijk minimumloon incl. werkgeverspremies is duidelijk te hoog. Het is de laatste jaren verlaagd, maar nog niet voldoende. Verlaging van de lasten werkt overigens alleen wanneer de loonkosten daadwerkelijk omlaag gaan. Men moet derhalve maatregelen nemen die rekening houden met CAO lonen. Om het werkgelegenheidseffect te zien moet men vervolgens rekening houden met het niveau-effect - zoals ook een dijk door het overspoelende water kan bezwijken. Standaard econometrische schattingen zijn hier weinig zinvol, want die werken standaard niet waar mensen en dus statistische gegevens weggesaneerd zijn. De reactie van Den Broeder op het voorstel van Bakhoven op.cit. houdt bijvoorbeeld te weinig rekening met dit niveau-effect. Het voorstellingsvermogen wordt bovendien zwaarbelast, wanneer we ons de kwaliteitsgroei van allerlei banen moeten voorstellen die door de scheefgroei van de laatste veertig jaar verdwenen zijn. Het is echter wel mogelijk maatregelen te nemen die de problematiek omzeilen. Immers, door het mogelijk te maken op lager loonkostenniveau te werken, zien we vanzelf wel hoeveel banen erbij komen. De econometrist heeft hier derhalve niet zozeer de functie van rekenmeester maar van logicus.

Voorgesteld is te pogen de neiging tot looninflatie te breken door het niet meer Algemeen Verbindend Verklaren van CAO's (AVV). Dit werkt echter averechts. Mijn inschatting is dat de vakbonden juist een pluim verdienen voor hun inzet voor de laagste inkomens. De fout ligt tenslotte bij de overheid. Vervolgens is een overlegeconomie zinvol omdat de vakbonden dan rekening houden met doorwerkingen en externe effecten. Hierbij past de filosofie van gelijke monniken gelijke kappen. AVV hoort daar dan bij. Wanneer er onverhoopt collectief nadelige afspraken worden gemaakt, dan moet men die ook voor iedereen verbieden. Er zijn dus beperkingen aan de contractvrijheid. Stimulering van werk in de onderste regionen van het loonkostengebouw zal gepaard gaan met herschikking op de werkvloer. In vakbondskringen vreest men voor verdringing. Zekere vormen van verdringing zullen zeker voorkomen, maar dat zal meestal precies de bedoeling zijn.

Recente CPB berekeningen

Gelauffs conclusie staat loodrecht op de eerder vermelde wiskundig-economische analyse van het belang van de voet. Genoemde analyse staat tegelijk als een huis. Dus concluderen we dat de door Gelauff geconstateerde ineffectiviteit veroorzaakt wordt door de vormgeving van zijn analyse. Wanneer we het model MIMIC en de scenario's nader analyseren, vinden we inderdaad de negatieve bevinding ingebouwd. Volgen wij hier Gelauffs aanpak. Hij geeft MIMIC impulsen van 1 miljard ofwel 0,2 % van het netto nationaal product, gefinancierd met een groter tekort. Dit levert volgens hem een voetverhoging met 310 gulden per belastingbetaler. Dan blijkt:

• Het verhoging van de voet schuiven de andere schijven mee.

  Deze vormgeving betekent dat veel geld van de maatregel wegvloeit naar de hogere inkomens. De belangrijke effecten aan de onderkant van het loongebouw krijgen daarmee weinig kans. Deze vormgeving is dus onnodig duur. Goede alternatieven zijn: (1a) een apart tarief voor de lage inkomensgroepen, met het gebruik van economische groei om te voorkomen dat hier een armoeval ontstaat, of (1b) het scharnieren van de eerste schijf zodanig dat de hogere schijven gelijk blijven, of (1c) een subsidie gericht op de laagste loonschalen welke compenseert voor ten onrechte geheven belasting.

• De voet wordt verhoogd net uitbreiding van de voetoverheveling.

  Door deze vormgeving krijgt de grote groep der (veelverdienende) kostwinners een dubbele verhoging van 620 gulden. Ook dat is onnodig duur. De voetoverheveling kan beter beperkt blijven tot het huidige bedrag. Er is dan eventueel sprake van een 'beperkte voetoverheveling'. Dat is alleszins redelijk en ligt eigenlijk ook voor de hand. Idee en term van 'voetoverheveling' zijn pas recent binnen de Oort-operatie bedacht als een rekenconstructie zonder veel betekenis (doch met anti-emancipatorische effecten).

Aldus, gezien Gelauffs vormgeving van de maatregel verbaast de uitkomst niet. Voetverhoging is onnodig duur gemaakt door voordelen voor kostwinners en hoge inkomens. Die voordelen zijn wezensvreemd aan het onderwerp dat ter discussie staat. Bij een andere vormgeving, bijv. (1b) hierboven welke binnen het bestaande stelsel blijft, zou het miljard gulden een voetverhoging van enkele duizenden guldens kunnen opleveren.

Gelauffs methode is het aanwijzen van diverse belastingparameters, en deze vervolgens te variëren. Ik erken de elegantie hiervan, en werk zelf graag ook zo. Maar men kan de eigenlijke probleemstelling niet ongestraft verwaarlozen. Economen accepteren in toenemende mate dat de wereld een niet-lineair karakter heeft. De wereld is als een berglandschap waarin men alleen met kennis en inzicht de weg naar de top kan vinden. Het CPB erkent dat door een niet-lineair model te (laten) maken. Maar de scenario's blijven nog hangen in de ouderwetse veronderstelling van spoorboekjes. Hier bestaat een spanning. Het verwarrende resultaat is dat lijkt alsof wordt doorgerekend wat elders door anderen met het oog op de werkgelegenheid is voorgesteld, terwijl dat in feite niet gebeurt.

Niet alleen de vormgeving van de impuls is van belang, maar ook de eigenschappen van MIMIC zelf. Ook deze bepalen de uitkomst, zoals ze ook zorgen dat in MIMIC überhaupt werkloosheid blijft voortduren.

• 3. MIMIC behoeft verbetering op de volgende punten:

• 3a. Verhoging van de voet moet soms gepaard kunnen gaan met een gelijkwaardige verlaging van de (CAO-) minimumlonen.

• 3b. De vraag naar laagbetaald werk moet rekening houden met het niveau-effect van een forse verlaging van de minimale lonen.

• 3c. Wanneer de werkgelegenheid stijgt, kunnen sociale diensten eerder sancties opleggen. In MIMIC is de prikkel tot werken gering, want het houdt geen rekening met (effectieve) sancties.

• 3d. Bij de loonvorming is rekening te houden met verdringing op de arbeidsmarkt. Wanneer het risico van werkloosheid verschuift naar de hoogste loonschalen, zullen deze trendsetters minder hoge looneisen stellen, waarmee de inflatie dus afneemt.

• 3e. Het gedragseffect van het marginaal tarief (in MIMIC nauwelijks in het arbeidsaanbod maar in de afwenteling bij de lonen) moet rekening houden met de dynamiek van tariefwijzigingen.

Resumerend is het scenario van Gelauff op zijn minst ongelukkig. Bovendien is zijn toelichting niet werkelijk helder t.a.v. zijn aannames. Alleen een deskundige achterhaalt wat hij nu precies doorrekent. De voortgang van de discussie en het begrip bij het grote publiek zijn niet geholpen wanneer deskundigen zich nodeloos tegenstrijdig uitlaten. Het is nodeloos verwarrend wanneer ik in publieksmedia als NRC, de Volkskrant of Intermediair naar voren breng dat verhoging van de voet wezenlijk is, maar Gelauff stelt dat het minder effectief is. Als deskundigen onder elkaar hebben we er geen moeite mee om appels en peren te onderscheiden. Maar voor de buitenwacht is een zekere stabiliteit in woordkeuze nodig. Het lijkt me voor de toekomst gewenst dat ook mijn gewaardeerde ex-collega Gelauff erkent dat verhoging van de voet enorm belangrijk is, maar dat het tegelijk weinig effectief is wanneer je het doet op de wijze van zijn scenario.

Dit pleidooi voor zorgvuldigheid geldt ruimer voor het hele CPB. Na kritiek op de jaarvergadering van 1992 van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde erkent CPB directeur Gerrit Zalm: "Je moet bijvoorbeeld nu niet al de belastingvrije voet verhogen, je moet eerst een eind maken aan de voetoverheveling tussen partners." Deze uitspraak is nog steeds misleidend. Voor de goede orde: het gaat in de wetenschap niet zozeer om wat "moet". Het gaat erom dat er duidelijkheid is over de betekenis en waarde van de gepresenteerde cijfers. De voetoverheveling hoeft niet geheel afgeschaft te worden, maar kan beperkt blijven tot het huidige bedrag. Eventueel kan men 'beperken' zien als een bijzondere vorm van 'afschaffen'. Maar verschaf die duidelijkheid dan ook aan het publieke domein ! Dit soort onduidelijkheid zien we veel en veel te vaak, bijv. ook bij de BTW-verlaging van de Miljoenennota van vorig jaar, bij de visie t.a.v. de AVV, en bij het basisinkomen-scenario in de CPB studie "Nederland in drievoud". Het CPB is de oorzaak van de opkomst in de publieke discussie van de laatste twee jaar van - in deze context verwarrende - onderwerpen als AVV en basisinkomen: met misleidende argumenten terwijl men beter weet.

Oost Europa

Het punt is dat het politieke en economische aanpassingsproces in de vroegere communistische staten van Oost Europa en de voormalige USSR zeer wordt belast door de dreiging van werkloosheid en/of hyperinflatie. Bekende commentatoren bijv. van het Britse blad The Economist waarschuwen regelmatig voor de risico's gemoeid met het materiaal in dat gebied. Of neem de gebeurtenissen in Joegoslavië na de val van de Berlijnse Muur in 1989. Er zijn redenen om aan te nemen dat hier geen sprake is van specifiek Joegoslavische verschijnselen. Eerder is sprake van algemene politieke processen. Etnische en nationale gevoelens worden dan gebruikt als politiek instrument door machtshongerige politici. Wat in Joegoslavië gebeurd is bevestigt de gedane voorspelling dat er iets dergelijks zou kunnen gebeuren. Dergelijke processen kunnen dus in het hele Oosten plaatsgrijpen. Die dreiging bestaat zolang het economisch en maatschappelijk instabiel blijft. En stabiliteit in het Oosten krijgt een kans wanneer het Westen en vooral Europa de handelsgrenzen niet langer afsluiten uit angst voor de eigen banen.

Nederland kan hier een rol spelen door te komen met een werkend voorbeeld van hoe je werkloosheid en inflatie op een nette manier kunt aanpakken. Voor de internationale gemeenschap is een werkend voorbeeld broodnodig. Bovenstaande analyse t.a.v. de werkloosheid wint aan overtuigingskracht indien het daadwerkelijk blijkt te functioneren. De bestaande bewijzen uit de jaren vijftig, tot voor kort Zweden, Japan, en dergelijke blijken in de praktijk onvoldoende overtuigend. Een nieuw voorbeeld of "experiment" kan inspireren. Het laat zich vermoeden dat, wanneer het gaat om de aanpak van werkloosheid, Nederlanders eerder overtuigd raken door het , morele en menselijke argument t.a.v. de betekenis van zo'n "experiment" ten gunste van Oost Europa, dan door de eigen voordelen die zo'n oplossing heeft.

Afsluitend

Elders toon ik aan dat 'n parlementaire enquête naar de voorbereiding van het economisch beleid logisch noodzakelijk is, wil het parlement consistent blijven. Daar, bij de beleidscoördinatie door het parlement, bij de inconsistentie van het parlement, ligt het cruciale probleem. Het falen van de politiek en het voortduren van massawerkloosheid zijn een Siamese tweeling. Het falen van de politiek zit met name in het economisch beleid, want daarover gaat staathuishoudkunde toch. Om deze reden is het vanzelfsprekend dat ook het Centraal Planbureau een belangrijke rol in deze parlementaire enquête zal spelen. Een fundamentele discussie over de rol van het CPB is nodig wil er werkelijk enige schot in de inhoudelijke discussies komen. Het CPB claimt een onafhankelijk wetenschappelijk onderzoeksinstituut te zijn, maar is dat volgens de wet en de praktijk niet. Verschillende wetenschappers hebben de positie van het CPB al eens ter discussie gesteld, maar de politiek doet er niets aan. Niets, omdat de politiek er dus belang bij heeft om niets te doen.

Recentelijk is vanuit Groen Links voorgesteld dat politici op een andere manier met de cijfers van het CPB omgaan. Dat voorstel is redelijk naïef, want miskent dat de huidige structuur van de beleidsvoorbereiding aan precies die menselijke eigenschappen appelleert waardoor het altijd mis zal blijven gaan. Om diezelfde reden is te overwegen dat de beoogde enquête niet door de Tweede maar door de Eerste Kamer wordt gehouden. De Eerste Kamer zou denkelijk meer afstand van de politieke woelingen kunnen nemen dan de Tweede Kamer. Het zou een "Eersteling" zijn in ook een andere betekenis, want nog nimmer in haar bestaan heeft de Eerste Kamer gebruik gemaakt van haar recht van enquête. Als de Eerste Kamer dat niet op dit onderwerp doet dat zo rechtstreeks raakt aan de Nederlandse staatkundige vormgeving, dan laat zich vragen of ze het ooit zal doen en waartoe dat recht van enquête dan eigenlijk dient.

Burgers blijven afhankelijk van het zelfregulerend vermogen van de politiek, en zo'n "Eerste" parlementaire enquête zou een van de succesvollere pogingen kunnen zijn.

• Rotterdamsestraat 69, 2586 GH Scheveningen
  Economisch Statistische Berichten (1993a),
  "Thema: de metamorfose van de verzorgingsstaat", 16/6; ESB (1993b),
  "Themanummer: de Miljoenennota en de werkloosheid", 22/9
  

M. van Schaaijk (1983),
"Loondifferentiatie en werkloosheid", ESB 21/9

A. Bakhoven (1988),
"Een marktgerichte oplossing voor het werkloosheidsprobleem", ESB 13/1

Thomas Cool (1990),
"After 20 years of mass unemployment: why we might wish for a parliamentary inquiry", (lezing "Albeda conferentie"), CPB.

Thomas Cool (1991),
"Goed WAO-beleid vergt tijd", Trouw 10/8

Thomas Cool & Hans Droppert (1992),
"Minimumloon kan met gemak een stuk omlaag", de Volkskrant 24/4

Thomas Cool & Hans Droppert (1992),
"Blinde vlek. Laagproductieve werknemers moeten worden vrijgesteld van belastingen en premies", Intermediair 3/7

Thomas Cool (1992),
"Definition and Reality in the general theory of political economy; Some background papers 1989-1992", Magnana Mu Publishing & Research, Igor Stravinskisingel 50, Rotterdam, ISBN 90-5518-207-9 In het Nationaal Economiedebat kreeg het voorstel ondersteuning van vertegenwoordigers van FNV en VNO. NRC-Handelsblad 14/3/92.

Kees Calje & Michele de Waard (1993),
"Wennen aan werkloosheid", NRC Handelsblad 18/9 Althans aannemend dat er geen sprake is van een categorie verwisseling. Iemand kan bijv. menen dat oorlog en wapenproductie niet productief is. Maar correcter is het te zeggen dat vernietiging met veel geld gekocht wordt en dus duur is, zodat het loont om zich af te vragen of men dat resultaat wel wil.

R. Esser & G. Jehoel-Gijsbers (1993),

"Werk dat er niet is en er ook niet meer komt", de Volkskrant 20/9

A. Knoester (1993),
"The inverted Haavelmo effect and the effects of fiscal policies in the United States, the United Kingdom, Germany and the Netherlands", in A. Knoester ed. (1993),
"Taxation in the United States and Europe", St. Martin's Press

R. Layard, S. Nickell & R. Jackman (1991),
"Unemployment", OUP De Volkskrant van 3 april 1993

Cool (1992) op.cit.
Dit was een centraal argument van Van Schaaijk op.cit. Overigens is het recente argument dat loonmatiging zinloos is omdat het door verharding van de gulden toch ongedaan wordt gemaakt, niet overtuigend.

Cool (1992), op. cit. pag 151 e.v. en G. den Broeder (1992),
"Homeostatische financiering van de sociale zekerheid", Magnana Mu

Overigens geldt de aangehaalde wiskundig-econmische stelling ook voor de Grote Depressie in de jaren dertig.

Cool (1992) op. cit. p 272.
Het marginale tarief is de belasting die men betaalt voor een extra gulden inkomen. In een veranderende economie is niet alleen het statutaire tarief van belang maar ook de wijziging in de tarieven. De resultante blijkt gelijk aan het gemiddelde tarief, met name wanneer de belastingen en tarieven (de voet !) meegroeien met het (eigen en nationaal) inkomen. In formule met belasting b en inkomen y: db/dy = b/y dan en slechts dan als db/b = dy/y.

Flip de Kam (1993),
"Exit het Zweedse model", S&D 9. Dit suggereert, want als deskundige had De Kam al veel eerder kunnen 'waarschuwen', een 'Exit Flip de Kam'. Overigens lijkt De Kam's commentaar op Zweden minder relevant dan het gegeven dat hij als lid van de commissie Oort heeft meegewerkt aan het verlagen van de heffingvrije voet.

G. den Broeder (1988),
"Het plan Bakhoven", ESB 17/2. NB. Bij een geleidelijke verslechtering in kleine stappen wordt men verleid tot modellering van puntelasticiteiten, terwijl het bij de grote structurele wijziging om de hele boog gaat.

George Gelauff (1992a),
"Taxation, social security, and the labour market", proefschrift KUB 10/9/1992;

Gelauff (199b),
"Belastingen en werkgelegenheid", ESB 30/9/1992 pp 950-953 De voet uit die wiskundige stelling is overigens de herleide of gecumuleerde voet, en dus niet de statutaire voet uit de belastingwetgeving. Evenwel zullen ze in de praktijk sterk overlappen. De statutaire voet is het beleidsinstrument bij uitstek. Een niet-lineaire functie moet genoemd worden als mogelijkheid (1d).

Cool (1992) op. cit., pp 259-272.
Om dezelfde reden kan ik geen eigen scenario voor een voetverhoging berekenen want moet ik over het hele model beschikken. Ik zie me aldus gedwongen tot het doen van voorstellen die gunstig uitwerken ongeacht een berekening.

Hierboven en Cool (1992), op.cit. NRC, 7/1/93.
CPB (1992), "Nederland in drievoud", SDU
Dit is eigenlijk reeds zo, zie Cool (1992) op. cit. (een Nederlander). Voor een deskundige is het een experiment in alleen theoretische zin, zoals ook de zon niet kan opkomen. Ik accepteer dat anderen hier meer onzekerheid en dus een echt experiment ervaren.

Cool (1992), op. cit. pp 105-166, en 287 e.v.
Hier worden ook modaliteiten en democratische voorwaarden van zo'n Economisch Hof besproken.

Centraal Planbureau (1990),
"Het Centraal Planbureau", CPB, Den Haag
Zie de argumentie van Cool (1992) op.cit. Voor de praktijk het volgende. Van de drie CPB-ers waarvan in voetnoot 2 sprake is, is een zelf vertrokken, houdt een ander zich druk bezig met de economische problemen van Suriname, en is een derde, die zich publiekelijk uitsprak, eervol maar tegen zijn zin ontslagen. Dit laatste is een bewuste completering tot Hirschman's voice, exit and loyalty. Van belang is dat de voice in dit geval een wetenschappelijk verantwoord advies betrof tot een parlementaire enquete naar de voorbereiding van het economisch beleid en de rol van het CPB in het bijzonder. Hoewel een rechtszaak tegen het ontslag nog loopt, was reeds voor het moment van voice duidelijk dat het Nederlandse arbeidsrecht in dit soort gevallen geen bescherming biedt. Rechters zijn geneigd ontslag toe te staan indien de werkgever eenzijdig stelt dat "de arbeidsverhoudingen verstoord zijn", ook al betekent zo'n stelling voor een werkgever die claimt wetenschappelijk te zijn, dat deze zichzelf diskwalificeert want onwetenschappelijk opstelt.

Kamerleden die weinig van economie snappen maar die er belang bij hebben om tegenover anderen te doen alsof, verbergen zich maar al te graag achter de rokken van het CPB. Toen het CPB bij de Miljoenennota 1993 in opdracht van de regering berekende dat de BTW-verlaging met 1% punt zo'n beetje de beste maatregel was die men zich kon voorstellen, was het pijnlijk te zien hoe politicoloog en financiëel woordvoerder van de PvdA Tweede Kamer fractie Ad Melkert er meteen serieus voor pleitte er dan maar 2% punt van te maken - ondanks de tegenargumenten van Jan Pen, Hugo Keuzenkamp en mijzelf. Op eenzelfde wijze zijn oud-kamerleden en nu-ministers, of mensen als "fiscaal-deskundige" en kamerlid prof. dr. W. Vermeend, natuurlijk medeverantwoordelijk voor het debacle t.a.v. de heffingvrije voet.

Thomas Cool

15 februari 1994

Rotterdamsestraat 69
2586 GH Scheveningen