Arrest van het Europees Hof Zesde Kamer in Luxemburg

EuroStaete . . EKC . . Klokkenluiders <===> SDN . . Wolmanzouten . . English

Arrest van het Europese Hof inzake lozing

ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer) 29 september 1999 (1)

29 september 1999 (1)

'Milieu - Richtlijnen 76/464/EEG, 76/769/EEG en 86/280/EEG Begrip 'lozing' Mogelijkheid voor lidstaat om verdergaande maatregelen vast te stellen dan in richtlijn 76/464/EEG zijn voorgeschreven Gevolgen van richtlijn 76/769/EEG voor dergelijke maatregel'

In zaak C-232/97,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van de Nederlandse Raad van State, in het aldaar aanhangig geding tussen

L. Nederhoff & Zn.

en

Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201), zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 (PB L 365, blz. 1), en richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464 vallende gevaarlijke stoffen (PB L 181, blz. 16), wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt:

P. J. G. Kapteyn, kamerpresident,
G. Hirsch (rapporteur) en R. Schintgen, rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

  • L. Nederhoff & Zn., vertegenwoordigd door J. A. Suyver, advocaat te Utrecht,
  • de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
  • de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Rotkirch, ambassadeur, hoofd van de dienst juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
  • de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen, juridisch adviseur, als gemachtigde, bijgestaan door J.-J. Evrard, advocaat te Brussel, gezien het rapport ter terechtszitting, gehoord de mondelinge opmerkingen van L. Nederhoff & Zn., vertegenwoordigd door J. A. Suyver; Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland, vertegenwoordigd door R. Lever, advocaat te Leiden; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp, assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Finse regering, vertegenwoordigd door T. Pynnä, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door G. zur Hausen, bijgestaan door M. van der Woude, advocaat te Brussel, ter terechtszitting van 25 november 1998, gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtszitting van 25 februari 1999, het navolgende


Arrest

  1. Bij uitspraak van 17 juni 1997, ingekomen ten Hove op 25 juni daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG), zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201), zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 (PB L 365, blz. 1), en richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464 vallende gevaarlijke stoffen (PB L 181, blz. 16).


  2. Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat door de firma L. Nederhoff & Zn. (hierna: 'Nederhoff') is ingesteld tegen het besluit waarbij de Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (hierna: 'bevoegde autoriteit') heeft geweigerd haar vergunning te verlenen voor het aanbrengen van met creosootolie behandelde palen in het oppervlaktewater.


    Rechtskader

    Het gemeenschapsrecht

    Richtlijn 76/464


  3. Richtlijn 76/464 heeft tot doel de waterverontreiniging te bestrijden. Zij is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 100 en 235 EG-Verdrag (thans artikelen 94 EG en 308 EG).


  4. Artikel 1, lid 2, sub d en e, van deze richtlijn bevat de volgende definities van de begrippen 'lozing' en 'verontreiniging': 'lozing': iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht, met uitzondering van

    • lozingen van baggerspecie,
    • bedrijfsmatige lozingen vanaf schepen in territoriale zeewateren,
    • het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren;

    'verontreiniging': het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd.'


  5. Ingevolge artikel 2 van richtlijn 76/464 dienen de lidstaten: 'alle passende maatregelen [te nemen] ter beëindiging van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage, en ter vermindering van de verontreiniging van genoemde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage, overeenkomstig deze richtlijn, die slechts een eerste stap is om dit doel te bereiken'.


  6. De artikelen 3 tot en met 6 van deze richtlijn bevatten voorschriften met betrekking tot de in lijst I genoemde stoffen. Op grond van deze voorschriften is voor iedere lozing een voorafgaande vergunning nodig, waarin emissienormen worden vastgesteld die bepaalde, door de Raad op voorstel van de Commissie vast te stellen grenswaarden niet mogen overschrijden. Volgens het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij de richtlijn omvat die lijst de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I en waarvoor de in artikel 6 van deze richtlijn bedoelde grenswaarden nog niet zijn vastgesteld.


  7. Artikel 7, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt:

    1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
    2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.'

  8. Artikel 10 van de richtlijn bepaalt:
    'Een of meer lidstaten kunnen, in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd.'


    Richtlijn 86/280

  9. Richtlijn 86/280, die uitvoering geeft aan de bepalingen van artikel 6 van richtlijn 76/464 door grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de lozing van een aantal onder lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464 vallende stoffen vast te stellen, bevat ook voorschriften waarin deze laatste richtlijn niet voorziet.

  10. Zo blijkt het volgens de tiende overweging van de considerans van richtlijn 86/280 'voor bepaalde andere significante bronnen van verontreiniging (...) dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen noodzakelijk (...) specifieke programma's op te stellen om een einde te maken aan de verontreiniging; in richtlijn 76/464/EEG [is] niet in de daartoe noodzakelijke bevoegdheden voorzien'.

  11. Artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 bepaalt dienaangaande:
    'Voor de stoffen die in bijlage II met name worden genoemd stellen de lidstaten specifieke programma's op ter voorkoming of wegneming van de verontreiniging die afkomstig is uit andere significante bronnen van deze stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen) dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen.'


    Richtlijn 76/769

  12. Richtlijn 76/769 bevat voorschriften met betrekking tot de voorwaarden voor het gebruik van een bepaald aantal in een bijlage genoemde stoffen. Creosootolie komt voor in punt 32 van bijlage I, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60. In dit punt 32 worden de voorwaarden vastgesteld waaronder het gebruik van creosoot en creosootolie is toegestaan.

  13. Artikel 1, lid 1, van richtlijn 76/769 luidt: 'Onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften heeft deze richtlijn betrekking op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten in de lidstaten van de Gemeenschap.'


    De Nederlandse wettelijke regeling

  14. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: 'WVO') is op 1 december 1970 in werking getreden. Bij wet van 24 juni 1981 (Stb. 1981, 414) zijn in de WVO een aantal wijzigingen aangebracht die noodzakelijk waren geworden door de vaststelling van richtlijn 76/464. Blijkens de stukken van de zaak geldt de WVO als een instrument tot omzetting van deze richtlijn in Nederlands recht.

  15. Ter bestrijding van de verontreiniging van oppervlaktewateren is het op grond van artikel 1 WVO verboden om zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in deze wateren te brengen. In het vergunningstelsel van de WVO wordt dienaangaande onderscheid gemaakt tussen:
    • lozingen met behulp van een werk (artikel 1, lid 1, WVO) en
    • lozingen anders dan met behulp van een werk (artikel 1, lid 3, WVO).

  16. Het besluit van 28 november 1974 ter uitvoering van de WVO (Stb. 1974, 709) bevat nadere bepalingen betreffende de lozingen anders dan met behulp van een werk.

  17. Ingevolge artikel 3, lid 1, van dit uitvoeringsbesluit is het verboden een stof die behoort tot de in de bijlage bij dit besluit opgenomen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op welke wijze ook in enig oppervlaktewater te brengen.


    Het hoofdgeding

  18. Uit het dossier blijkt, dat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen als oeverbeschoeiing heeft gebruikt.

  19. Creosootolie bevat polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: 'PAK's') en behoort daarmee tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464. Aangezien er evenwel voor deze koolwaterstoffen nog geen grenswaarden zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn, valt creosootolie onder het regime dat van toepassing is op lijst II van de bijlage bij die richtlijn.

  20. Nederhoff had geen vergunning aangevraagd voor het aanbrengen van die palen in oppervlaktewater. Bij brief van 5 januari 1995 had zij evenwel ter legalisering van deze situatie bij de bevoegde autoriteit een aanvraag daartoe ingediend.

  21. Deze laatste besliste afwijzend op de vergunningaanvraag op grond dat, aangezien niet kon worden voorkomen dat PAK's uit de gecreosoteerde palen uitlogen en dus het water verontreinigen, het beter was gebruik te maken van alternatieven die minder milieubelastend zijn en waarvan de meerkosten opwegen tegen het belang van milieubescherming.

  22. De weigering om de gevraagde vergunning te verlenen vindt dus haar oorsprong in het beleid van de bevoegde autoriteit, dat de emissie van PAK's primair aan de bron moet worden bestreden ('bronaanpak') door onderzoek naar alternatieve (meer milieuvriendelijke) materialen. Eerst wanneer de bronaanpak onvoldoende effect sorteert, toetst de bevoegde autoriteit aan de waterkwaliteitsnormen die zijn neergelegd in het Waterbeheersplan 1992.

  23. Nederhoff ging van het afwijzingsbesluit in beroep bij de Raad van State, stellende dat artikel 1, lid 3, WVO van toepassing is op lozingen en niet op diffuse verontreinigingsbronnen. De nationale autoriteiten mochten wel strengere lozingsnormen aanleggen dan in de richtlijn waren ingevoerd, doch niet andere bronnen van waterverontreiniging dan daarin bedoeld, dat wil zeggen lozingen, onder de vergunningplicht brengen.

  24. Subsidiair stelde Nederhoff eveneens, dat het door de bevoegde autoriteit gevoerde beleid erop neer kwam, dat vergunningverlening nagenoeg onmogelijk werd. Dit beleid stond dus gelijk met een algemeen verbod, dat onverenigbaar is met artikel 3 van richtlijn 76/464.

  25. Verder stelde Nederhoff, dat met betrekking tot het gebruik van bestrijdingsmiddelen, zoals creosootolie, bij of krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet voorschriften zijn gesteld, zodat voor toepassing van gecreosoteerde palen geen vergunningplicht kan gelden.

  26. In zijn verwijzingsuitspraak merkt de Raad van State op, dat hij tot op heden het begrip lozing tamelijk ruim heeft uitgelegd, zonder onderscheid te maken tussen de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 genoemde 'andere significante bronnen van deze stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' en 'lozingsbronnen'. Zijns inziens leidt deze uitlegging ertoe, dat voor een groot aantal diffuse bronnen van verontreiniging van het oppervlaktewater een vergunningplicht geldt, terwijl deze bronnen anders dan de 'lozingsbronnen' niet zijn onderworpen aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen.

  27. Voorts is de Raad van State van oordeel, dat de bevoegde autoriteit, door van de aanvrager van een vergunning te verlangen, dat hij eerst onderzoekt of een minder belastend alternatief voorhanden is, en, zo ja, dit toe te passen wanneer dat redelijk is, bij de beoordeling van vergunningaanvragen een aanvullende eis stelt die niet voorkomt in richtlijn 76/464.

  28. Gelet op voorgaande overwegingen heeft de Nederlandse Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

    1. Dient het begrip 'lozing' in artikel 1, [lid 2,] onder d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, aldus te worden uitgelegd, dat het mede omvat het begrip .andere significante bronnen (...) (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen?

    2. Dient, als vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, het begrip .andere significante bronnen (...) (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout?

    3. Dient, als vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, of als de vragen 1 en 2 beide ontkennend worden beantwoord, het begrip 'lozing' in artikel 1, [lid 2,] onder d, van richtlijn 76/464/EEG aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt:
      • het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie geïmpregneerd hout, terwijl op voorhand vaststaat dat die creosootolie door uitloging in het oppervlaktewater zal geraken; of
      • het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout?

    4. Is het, indien de vragen 3 a en/of 3 b ontkennend worden beantwoord, in het bijzonder gelet op artikel 5, lid 2, en artikel 10 van richtlijn 76/464/EEG, toegelaten dat in de nationale wetgeving of door de bevoegde autoriteit van een lidstaat een andere, meer omvattende betekenis wordt toegekend aan het begrip 'lozing' dan in deze richtlijn?

      • Laat, wanneer de vragen 3 a en/of 3 b of vraag 4 bevestigend worden beantwoord, artikel 3 van richtlijn 76/464/EEG, al dan niet in samenhang bezien met artikel 10 van die richtlijn, toe dat bij de beoordeling van vergunningaanvragen eisen worden gesteld die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven?
      • Zo ja, mogen die aanvullende eisen ertoe leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is?

    5. Staan, wanneer de vragen 3 a en/of 3 b of vraag 4 bevestigend worden beantwoord, de beperkingsvoorwaarden van categorie 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, er aan in de weg, dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt?'


    De eerste vraag

  29. Met deze vraag wenst de nationale rechterlijke instantie in wezen te vernemen, of het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat het ook de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 86/280.

  30. Onder verwijzing naar de tekst van de beide richtlijnen betoogt de Nederlandse regering, dat het gemeenschapsrecht twee complementaire systemen in het leven heeft geroepen. Het bij richtlijn 76/464 in het leven geroepen systeem kent een vergunningplicht voor elke aan een handeling toe te schrijven lozing, terwijl in het bij richtlijn 86/280 in het leven geroepen systeem de verontreiniging door middel van programma's dient te worden weggenomen daar waar die verontreiniging wegens het diffuse karakter niet eenduidig aan een bepaalde handeling is toe te schrijven. Aangezien de beide systemen complementair zijn, omvat het begrip 'lozing' niet het begrip 'meervoudige en diffuse bronnen'.

  31. Volgens de Finse regering omvat het begrip lozing in richtlijn 76/464 eveneens een indirecte lozing die tot verontreiniging van die wateren leidt.

  32. De Commissie stelt, dat het begrip 'lozing' in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 alle lozingsbronnen omvat, met inbegrip van de 'meervoudige en diffuse bronnen', die slechts een wijze van lozing van stoffen zijn. De vergunningplicht als bedoeld in de artikelen 3 en 7 van richtlijn 76/464, geldt haars inziens evenwel slechts, wanneer er een causaal verband bestaat tussen de lozingshandeling en de verontreiniging die deze richtlijn beoogt te beëindigen of te verminderen.

  33. Teneinde de gestelde vraag te kunnen beantwoorden, moeten achtereenvolgens het begrip 'lozing' in richtlijn 76/464 en het begrip 'verontreiniging' die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van de meervoudige en diffuse bronnen, in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 te worden onderzocht.

  34. Het begrip 'lozing' wordt in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 omschreven als 'iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht'.

  35. Om uit te maken of deze definitie elke lozingsbron omvat, zoals de Commissie stelt, dan wel enkel de verontreiniging die door een handeling wordt veroorzaakt, zoals de Nederlandse regering stelt, dient te rade te worden gegaan bij het begrip 'verontreiniging' als bedoeld in richtlijn 76/464. Het begrip 'lozing' in de zin van deze richtlijn kan, wat de daaronder vallende bronnen van verontreiniging betreft, geen andere strekking hebben dan die van het begrip 'verontreiniging' in de zin van deze richtlijn.

  36. Volgens artikel 1, lid 2, sub e, van deze richtlijn wordt onder 'verontreiniging' verstaan 'het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd'.

  37. Bijgevolg dient het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus te worden opgevat, dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, wordt gebracht.

  38. Deze uitlegging wordt bevestigd door het bij richtlijn 76/464 in het leven geroepen systeem. Volgens de artikelen 3 en 7, lid 2, van deze richtlijn is voor iedere lozing in de in artikel 1 van deze richtlijn bedoelde wateren van een onder lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn vallende stof een vergunning vereist, die verzekert dat de communautaire grenswaarden in acht worden genomen en waarin de nationale emissienormen worden vastgesteld. Zowel de aanvraag, als, in voorkomend geval, de afgifte van de vergunning heeft evenwel slechts zin, indien de lozing aan een persoon kan worden toegeschreven.

  39. Met betrekking tot het begrip 'verontreiniging' die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 blijkt uit de tekst zelf van deze bepaling, dat de aan de lidstaten opgelegde verplichting om verontreiniging uit dergelijke bronnen te voorkomen of weg te nemen door middel van specifieke programma's niet betrekking heeft op de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen, dat wil zeggen de gevallen waarin de verontreiniging wordt veroorzaakt door een aan een persoon toe te schrijven handeling, voor welke gevallen de regeling van richtlijn 76/464 geldt.

  40. De in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 bedoelde andere significante bronnen van stoffen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, hebben derhalve betrekking op de gevallen waarin de verontreiniging, juist door het diffuse karakter daarvan, niet aan een persoon kan worden toegeschreven en ter zake dus ook geen voorafgaande vergunning kan worden verleend.

  41. Dit is de reden waarom, waar een vergunningplicht ondenkbaar is, artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 de lidstaten verplicht om dit soort van verontreiniging door middel van specifieke programma's te voorkomen of weg te nemen en, zoals uit de tiende overweging van de considerans van de richtlijn blijkt, de daartoe noodzakelijke bevoegdheden niet voortvloeien uit richtlijn 76/464, maar uit artikel 235 van het Verdrag.

  42. Uit het voorgaande volgt, dat het gemeenschapsrecht twee afzonderlijke regelingen heeft ingevoerd ter bestrijding van de verontreiniging van oppervlaktewateren door gevaarlijke stoffen: de vergunningregeling van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 76/464, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk een lozing, en anderzijds de regeling van specifieke programma's van artikel 5 van richtlijn 86/280, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging niet aan een persoon kan worden toegeschreven, omdat zij afkomstig is van meervoudige en diffuse bronnen.

  43. Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord, dat het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat het niet de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 86/280.


    De tweede vraag

  44. Wat deze vraag betreft, die is gesteld ingeval de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, zij opgemerkt dat volgens de feitelijke vaststellingen in het hoofdgeding het uitlogen van creosootolie en derhalve de verontreiniging van het oppervlaktewater een gevolg zijn van het feit dat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen in dit oppervlaktewater heeft gebracht.

  45. Gelet op hetgeen is vastgesteld in punt 40 van dit arrest, dient op de deze vraag te worden geantwoord, dat het begrip 'andere significante bronnen (...) met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen' in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 aldus moet worden uitgelegd, dat het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebrachte houten palen niet daaronder valt, wanneer de door deze stof veroorzaakte verontreiniging aan een persoon is toe te schrijven.


    De derde vraag

  46. Deze vraag, die onder meer is gesteld ingeval de beide voorgaande vragen ontkennend worden beantwoord, onderscheidt twee situaties, die, zoals de advocaat-generaal in punt 27 van zijn conclusie opmerkt, in feite als een enkel fenomeen kunnen worden aangemerkt: het uitlogen van verontreinigende stoffen in oppervlaktewater doordat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen in het oppervlaktewater heeft gebracht.

  47. Gelet op hetgeen is vastgesteld in punt 37 van dit arrest, moet dit fenomeen als een 'lozing' in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 worden aangemerkt, voor zover de verontreiniging van het oppervlaktewater afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk het in het oppervlaktewater brengen van houten palen die zijn behandeld met creosootolie die in contact met het water uitloogt.

  48. Op de derde vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat het door een persoon in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandelde houten palen daaronder valt.


    De vierde vraag

  49. Deze vraag blijkt te zijn gesteld voor het geval de derde vraag ontkennend wordt beantwoord.

  50. Gelet op de derde vraag behoeft de vierde vraag dus niet te worden beantwoord.


    De vijfde vraag

  51. Met deze vraag, die onder meer wordt gesteld ingeval de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de nationale rechterlijke instantie te vernemen, of artikel 3 van richtlijn 76/464, al dan niet in samenhang bezien met artikel 10 van die richtlijn, de lidstaten toestaat, voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, en zo ja, of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.

  52. Volgens artikel 3 van richtlijn 76/464 is voor iedere lozing van de in lijst I van de bijlage bij deze richtlijn opgenomen stoffen in de in artikel 1 daarvan bedoelde wateren een door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat verleende voorafgaande vergunning nodig, waarin emissienormen worden vastgesteld.

  53. Met betrekking tot de lozing van dergelijke stoffen bepaalt artikel 5, lid 2, van deze richtlijn, dat de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat 'voor elke vergunning (...) indien zulks noodzakelijk is, strengere emissienormen [kan] vaststellen dan die welke resulteren uit de toepassing van de door de Raad krachtens artikel 6 vastgestelde grenswaarden, daarbij met name rekening houdende met de toxiciteit, de persistentie en de bio-accumulatie van de betrokken stof in het milieu waarin de lozing plaatsvindt'.

  54. Ten slotte machtigt artikel 10 van richtlijn 76/464 de lidstaten meer in het algemeen om strengere voorschriften vast te stellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd.

  55. Uit deze bepalingen blijkt, dat richtlijn 76/464 de lidstaten toestaat, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen.

  56. De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis en derhalve mogen de lidstaten voor de verlening van de lozingsvergunning als voorwaarde stellen dat deze verplichting in acht wordt genomen.

  57. Wat de vraag betreft of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat vergunning slechts bij hoge uitzondering of niet mogelijk is, zij opgemerkt, dat de stof waarom het in het hoofdgeding gaat, namelijk creosootolie, behoort tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464, met betrekking tot welke de lidstaten overeenkomstig artikel 2 daarvan verplicht zijn alle passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging te nemen.

  58. Zelfs indien de betrokken aanvullende eis ertoe leidt dat vergunningverlening slechts bij hoge uitzondering of zelfs niet mogelijk is, blijft een dergelijke gevolg dan ook in overeenstemming met het door de richtlijn voor dit soort van stoffen nagestreefde doel.

  59. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat creosootolie, aangezien de Raad daarvoor geen grenswaarden heeft vastgesteld, voorlopig onder de regeling valt die van toepassing is op de stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464, ten aanzien waarvan de lidstaten enkel verplicht zijn de verontreiniging te verminderen doch niet om deze te beëindigen.

  60. Ofschoon de lidstaten met betrekking tot de stoffen van lijst II hoe dan ook verplicht zijn om de verontreiniging te verminderen, kunnen zij namelijk eveneens overeenkomstig artikel 10 van deze richtlijn strengere voorschriften vaststellen om de door deze stoffen veroorzaakte verontreiniging te beëindigen, te meer waar de stof waar het hier om gaat, slechts voorlopig aan de regeling van de stoffen van lijst II is onderworpen.

  61. Bijgevolg dient op de vijfde vraag te worden geantwoord, dat richtlijn 76/464 de lidstaten toestaat, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen. De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis, zelfs indien deze ertoe kan leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.


    De zesde vraag

  62. Met deze vraag, die onder meer is gesteld ingeval de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de nationale rechterlijke instantie te vernemen, of de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60, eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

  63. Aldus wordt de vraag aan de orde gesteld of richtlijn 76/769, zoals gewijzigd, waarin enkel beperkingen worden gesteld aan het op de markt brengen en het gebruik van met creosootolie behandeld hout, in de weg staat aan een nationale maatregel op het gebied van de bescherming van wateren, ten gevolge waarvan het gebruik van deze stof voor de behandeling van hout dat in oppervlaktewater zal worden aangebracht, wordt verboden of slechts bij uitzondering wordt toegestaan.

  64. Zelfs indien een nationale maatregel, zoals in het hoofdgeding aan de orde is, als een maatregel kan worden beschouwd ten gevolge waarvan het vrije verkeer wordt beperkt van producten die creosootolie bevatten, zoals geregeld bij richtlijn 76/769, volstaat de vaststelling, dat richtlijn 76/769 volgens artikel 1 daarvan van toepassing is 'onverminderd (...) andere desbetreffende communautaire voorschriften'.

  65. Dergelijke voorschriften zijn de bepalingen van richtlijn 76/464, waarvan artikel 10, zoals in punt 61 van dit arrest is verklaard, de lidstaten toestaat om ter zake van lozingen voorschriften vast te stellen waardoor zelfs de verlening van de lozingsvergunning en bijgevolg eveneens het concrete gebruik van de gevaarlijke stof waarop de lozing betrekking heeft, niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

  66. Bijgevolg dient op de zesde vraag te worden geantwoord, dat de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60, niet eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.


    Kosten

  67. De kosten door de Nederlandse en de Finse regering, alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.


    HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),


    uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State bij uitspraak van 17 juni 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:

    1. Het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, dient aldus te worden uitgelegd, dat het niet de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464 vallende gevaarlijke stoffen.

    2. Het begrip 'andere significante bronnen (...) met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen' in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 moet aldus worden uitgelegd, dat het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebrachte houten palen niet daaronder valt, wanneer de door deze stof veroorzaakte verontreiniging aan een persoon is toe te schrijven.

    3. Het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 dient aldus te worden uitgelegd, dat het door een persoon in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandelde houten palen daaronder valt.

    4. Richtlijn 76/464 staat de lidstaten toe, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen. De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis, zelfs indien deze ertoe kan leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.

    5. De beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, staan niet eraan in de weg dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

    Kapteyn
    Hirsch
    Schintgen

    Uitgesproken ter openbare terechtszitting te Luxemburg op 29 september 1999.


    De griffier


    De president van de Zesde kamer


    R. Grass


    P. J. G. Kapteyn


--------------------------------------------------------------------------------

    1: Procestaal: Nederlands.